top of page
  • Writer's pictureKai Hui Wong

选举制度改为“比例代表”?看看其中利弊

本文原刊载于《当今大马》: https://www.malaysiakini.com/news/505524


【今分析】以简单直接的语言,为你梳理脉络


选举改革委员会倡议改变国会选举制度,以“比例代表制”(PR)取代现有的“领先者当选制”(FPTP)。我们收集了多名专家的意见,以了解这个新选制有何优劣。


净选盟主席范平东认为,比例代表制确实优于现有的选制,惟他提醒此选制的落实方式仍落于窠臼,未能解决州属之间比例不相称的问题,因而公平性依然不足。


范平东指出,由于《联邦宪法》第46条规范的各州国席数量,背后的理据并非数学运算原理,因此套用比例代表制之后各州选民的选票力仍不相称。


民主选举的基本精神是社会成员拥有平等政治权利,简单来说就是“一人一票,票票均等”的概念。然而,马来西亚选举制度中,不同地区选民的选票影响力却不相等,背后的原因是选区划分的偏差。


举例来说,雪兰莪的万宜国席选民人数为17万8790人,而直辖区布城国席则只有2万7306人。民主选举中,布城选民的“选票力”比雪州万宜的选民“选票力”强了超过6倍。


“目前最大的挑战在于,选举改革委员会所建议的比例代表制之中,各州的议席数量都不符比例。这是因为《联邦宪法》第46条文所规定的议席数量,并不是基于任何运算程式或原理。”


【小字典】选票力:选票在不同选举的计算模式下,能兑换成议会代表的政治影响力。

马来西亚现有的FPTP制度下,任何候选人只要获得“相对多数”的选票就算是获胜,候选人能以票数不过半,和/或微小票数领先下胜出。因此,现有制度下可能出现某政党或联盟没有获得过半支持率,但仍旧执政的情况。


2013年全国大选国阵以47.38%支持率执政;2018年希盟也仅以48.31%的支持率获得政权。这就是FPTP制度的缺点之一。


理论上,比例代表制能解决这样“票席不均”的问题,因为比例代表制是按照各政党所获选票数在总票数中所占比例,来分配国会议员的席位,这能更真实地反映社会多元意见和立场。


不过,选举改革委员会所提出的比例代表制与他国有所不同。因为马来西亚联邦由13个州属及3个直辖区组成,而国会总议席数量及各州的议席数量受到《联邦宪法》第46条文所规范。


净选盟建议修改或废除


范平东(见下图)接受《当今大马》访问时举例说,雪兰莪州共有22个国会议席,而其国席的平均选民人数将近10万;反观柔佛州共有26个议席,国席平均选民人数只有6万4000人。



换言之,柔佛州选民的“选票力”比雪州要大。“若比例代表制按照宪法第46条文分配议席数量,那不会是公平的代表。因此这项条文应当废除或修订,以确保各州之间的比例相称。”


“若要矫正各州之间的比例不相称的问题,我们必须将整个马来半岛视为一个巨型选区(mega constituency),而沙巴及砂拉越则各别为单位。”


“又或是,我们必须能接受修改第46条文,大量地增加国会议席数量,以达致各州之间的比例相称。”


《联邦宪法》第46(1)条文规定,马来西亚国会下议院的议员人数为222个;第46(2)(a)条文则分别规范了13个州属的国会议员人数;第46(2)(b)条文则规范了吉隆坡、纳闽及布城3个直辖区的国会议员人数。


其实,第46条文过去经过多次修订,因此修改宪法并非不可能之事。只不过,修宪必须获得国会下议院超过三分之二同意,因此朝野议员都必须认同,这项改革才可能顺利达成。



仅解决州内选票力不均


群议社成员郑至健受访时表示,他认同选举改革委员会所提的比例代表制,确实是相对较公平的选制。


不过,郑至健同样点出,这样的比例代表制仅是消除了“州属之内”的选票力差异,但未能解决“州属之间”的选票力悬殊问题。


“雪州在现有的FPTP制度下,人数最多的国席‘P102万宜’有17万8790名选民,而人数最少的‘P092 沙白安南’则只有4万零863名选民。


“这几乎是4比1的比例,换句话说就是沙白安南选民的1张票,等同于万宜选民的4张票。”


选举改革委员会所建议的新制度中,国会选举不再有“选区”的概念,而是按照各政党在整个雪州的得票率来分配雪州的22个国席。


举例来说,现有FPTP制度下产生出22名不同“选区”的国会议员,而比例代表制将会产出22名“雪州国会议员”,这无形中解决了“州属之内”不同地区的选票力不均等问题。


州属之间选票力悬殊


不过,若以州与州之间来做比较,各州选民的选票力仍旧不同,这仍然有违了民主选举“一人一票,票票均等”的基本原则。


“如果我们在不修宪的情况下落实比例代表制,那么选民总数估计为15万令221人的玻璃市有3个国席,而选民总数估计为241万5074人的雪州有22个国席。”


如前所述,经过计算后雪州每个国席的选民平均数量高达10万,而玻璃市的每个国席选民平均数量只有大约5万。


郑至健指出,因着各州的人口分布不均,州属与州属之间选票力差距仍然甚大,选区划分不均问题(malapportionment)的问题会仍旧存在。


“既然联邦政府是代表着整个马来西亚,那么我们的选举制度应当确保玻璃市与雪州的选民之间,他们的选票力是几乎相同的。”


郑至健认同范平东所提出的建议,即国会应检视《联邦宪法》第46条文,以确保各州选民的选票力大致相等。


惟他坦言,马来西亚在维护《1963年马来西亚协议》的同时要确保比例相称是个难题,惟他不同意以大量增加国席数量来达致均等。


议员可以专注于立法


虽然马来西亚当前落实比例代表制,会出现“仍然比例不相称”的问题,但其实这个制度也拥有不少优点。


智库灵感中心的首席执行员阿兹蓝再纳(Mohd Azlan Zainal)指出,没了“选区”概念的比例代表制,能让国会议员更能专注于国会立法的本质。


“我相信,这项改革背后的理据是,比例代表制能让一名国会议员回归本质,认真专注于国会的政策制定工作。很久以来,我们的国会议员都在忙于选区事务,而在国会的表现则没那么耀眼。”



范平东也提到,旧有的FPTP制度促使国会议员积极服务自己选区的群体。他认为,比例代表制之下,除非各政党以选区服务表现作为衡量党内人才的标准,否则并无诱因驱使国会议员继续积极地服务地方选民。


惟他强调,政党仍有服务选民的诱因,只不过未必是国会议员本身。“由于选举中每一票都很重要,我相信没有任何政党有本钱在选区内完全消失,抑或漠视选民的地方问题。”


“即便在某些地区不那么受欢迎,一个有纪律及专业的政党仍然会定期地走访各地,以接触和拜会选民。”


让地方课题回归地方


现有全国大选中,马来西亚各州属的选民皆有两张选票,一张投选州议员,另一张投选国会议员。


而选举改革委员会所倡议的制度修订,只会发生国会下议院选举,而州议会选举将维持现有的FPTP制度。


阿兹蓝受访时指出,FPTP的制度设计提供诱因,驱使国会议员照顾选区的基层人民,同时也确保国家整体发展,且乡区与都市之间的发展较为平衡。他续说,比例代表制下所产生的国会议员,将更专注于国会立法。


“比例代表制则对都市选民较为有利,因为都市选民的生活比较进步,相较于乡区,都市人已经享受着现代化发展的利益。他们通常较为自立,不会依赖议员服务,他们更关心涉及国家人民整体利益的政策辩论。”


简言之,当州议会维持FPTP制度,州议员仍有积极服务在地社群的诱因。至于国会,当改为比例代表制之后,国会议员更能专注于全国的政策及立法事务。对于这种国州议会采取不同选举制度的献议,阿兹蓝及郑至健都表示赞同。


建议恢复地方选举


然而,马来西亚的3个联邦直辖区并没有所谓的“州议员”,而地方议员也并非民选,因此民众难以就地方课题向政府问责。


对于这项问题,郑至健倡议,希盟政府应恢复地方选举,使直辖区选民在遇上地方问题时还能寻求议员负责。


“比例代表制消除了国会选区,这能让国会议员真正专注于国会立法工作,并把选区工作交给州议员及地方议员。这绝对是比例代表制很重要的一点。”


“至于吉隆坡这样的案例,我认为政府长远来说应考虑恢复地方选举,让地方议员拥有民主正当性来服务吉隆坡地区的人民,而吉隆坡的国会议员则可以专注于联邦政府立法事务,以及监督现任政府。”


主张联立制更加适当


范平东也提出不同的解套方式。他指出,净选盟虽不反对采用比例代表制,但仍旧认为联立制(MMP)是更适当的制度,因为联立制得以发挥FPTP及比例代表制的优点。


“为了维持议员的选区代表性,其实联立制是一个可考虑的选项。联立制之中,国会三分之二的议席维持FPTP制度,而其余议席则以比例代表制生成议员。”


“我们透过这种方式,就得以结合两种制度的优点,即确保了议员的选区代表性,也能达到公平的代表性,为小党、女性及少数群体提供机会为民发声。”



新制能促进政治趋中?


马来西亚现有的选举制度下,各政党倾向于在选举前完成政治结盟。政党必须在选举投票日前,尽力地展现出组成政府的能力以提高胜算。若改为比例代表制,各政党可以选择在选举落幕后再协商,以组成联合政府。



范平东提出,比例代表制之下选民更能依照心之所向,投选自己属意的政党,不在需要为了某种选举大局而“含泪投票”。


“各个政党可以更忠于他们的意识形态,而选民也可以忠于良知(conscience)地投票。他们不再需要为了某个政治联盟,而投票给某些自己不太苟同的政党。”


举个例子,2013年行动党、公正党及伊斯兰党共组“人民联盟”(Pakatan Rakyat),以出战第13届全国大选。当时,许多华裔在野党支持者虽不同意伊党的政治意识形态,但为了推翻国阵的“大局”,而投选伊党候选人。


范平东也指出,比例代表制的制度设计提供诱因,让政党拓宽笼络支持的群体,因此整体将有助于让马来西亚的政治往中间靠拢。


他续称,此制度让过度极端的政党不会受邀共组政府,而以环保议题、阶级议题、性别议题为核心的“非族基政党”将有更多空间。


另一边厢,阿兹蓝指出,FPTP制度下政党倾向利用族群课题或威胁恫吓的方式,来获取特定族群的选民支持。


他认为,比例代表制能促使国会议员更专注于政策讨论,争取大部分选民的支持,而不是停留利用种族及宗教情绪来互相竞争。


极右派或将影响主流


然而,对于比例代表制有助于促进政治中庸的看法,郑至健并不那么乐观。


他担忧,比例代表制降低进入议会的门槛后,极右派获得特定支持率进入国会,他们或有能力反过来影响原有的政治主流。


他大胆地提出预测说,由于马来西亚的族群人口分布不均,在比例代表制之下,东海岸州属很可能出现更多右派马来族基地方政党。


“我并不同意比例代表制能促进政党变得多元族群,或是更趋向中庸。我大胆猜测,比例代表制度下马来西亚会出现更多单一种族或单一课题的政党。”


“若与FPTP制度相比,比例代表制中进入议会的门槛降低了,而无意中就鼓励更多小党或单一种族政党在特定的地区相互竞争。”


“新的比例代表制很可能让马来半岛东海岸地区,出现许多马来政党,因为这些地区的华裔及印裔人口整体来说并不起眼。”


郑至健以伊斯兰刑事法(Hudud)课题为例子说,因比例代表制赋予小党更多空间的同时,若极端的小党获得特定支持率,马来西亚的种族及宗教政治可能变得更甚。



“如果巫统或伊党持续地利用伊刑法课题,激发吉兰丹及登嘉楼州人民,但却无法真正落实,我们很可能出现一个单一种族或单一课题的政党,或许会出现一个‘伊刑法党’。”


“比例代表制让小政党更容易获得议席,而这也就是将小部分的政治力量赋予他们。这些小党深知自己不会组成一个恒久稳定的政府。”


“然而,他们进入国会之后,他们将影响马来西亚的整个政治讨论。若这个单一的课题变得足够热门,而主流政党例如公正党、巫统及伊党可能因为害怕失去支持,也会随之把这个课题纳入议程。”


首相办公室2019年8月16日宣布成立选举改革委员会,其职责在于利用两年时间研议选举改革并提出建议报告。选举改革委员会的工作也包括了征询利益相关者的意见。


选举改革委员会预计2019年年底向首相马哈迪提呈中期报告,因此现有的建议未必是最终采取的选改方案。

bottom of page